Prawo pierwotne w odniesieniu do działań w dziedzinie sportu

W systemie prawa UE prawo pierwotne ma najwyższą rangę, gdyż zawiera przepisy regulujące podstawowe zasady funkcjonowania UE. Prawo pierwotne ma bezwzględna wyższość nad prawem pochodnym. Cechą charakterystyczną jest bezpośrednie tworzenie prawa pierwotnego przez państwa członkowskie, a nie przez instytucje UE.

Akty w tej grupie źródeł prawa wyróżnia bezpośrednie obowiązywanie, co znaczy iż normy tego prawa od dnia wejścia w życie są częścią porządku prawnego, który obowiązuje w państwie członkowskim. Skutkiem bezpośredniego obowiązywania jest możliwość bezpośredniego stosowania normy, która się do tego nadaje, tzn. jest jasna, precyzyjna i bezwarunkowa. Oznacza to, że normy przyjęte w UE mogą stanowić bezpośrednią podstawę prawną dla działań organów państw członkowskich, a także dla powoływania się na te normy w postępowaniu przed krajowymi sądami przez jednostki. Jest to ta cecha prawa pierwotnego oraz wtórnego, która polega na bezpośrednim skutku. Dodatkowo akty prawa pierwotnego, podobnie jak akty prawa wtórnego, korzystają z pierwszeństwa w stosunku do norm prawa krajowego o charakterze powszechnie obowiązującym. W ramach tej grupy źródeł prawa możemy wyodrębnić prawo pierwotne pisane oraz prawo pierwotne niepisane. Do prawa pierwotnego pisanego należą traktaty założycielski^[1], traktaty zmieniające (rewizyjne)^[2], traktaty akcesyjne^[3], Karta Praw Podstawowych^[4] oraz akty konstytucyjne Rady lub Rady Europejskiej^[5]. Natomiast prawo pierwotne niepisane obejmuje prawo zwyczajowe^[6] oraz ogólne zasady prawa, które zostały w przeważającej części wypracowane w orzecznictwie TSUE^[7]. Obecnie podstawę funkcjonowania UE tworzą dwa traktaty o identycznej mocy prawnej. Są to Traktat o Unii Europejskiej^[8] (dalej: TUE) oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE)^[9]. Wytyczają one ramy działania UE. W tym zakresie jest to swoiste prawo konstytucyjne UE, a w rozumieniu prawa międzynarodowego występuje także określenie - prawo statutowe, gdyż TUE i TFUE traktowane są jako statuty organizacji międzynarodowej jaką jest UE.^[10]

Najważniejsze uregulowania prawne dotyczące dziedziny sportu znajdują się w TFUE. Uregulowania te weszły w życie 1 grudnia 2009r. tj. od momentu wejścia w życie Traktatu z Lizbony. Należy wyraźnie pokreślić, iż do czasu wejścia w życie Traktatu z Lizbony brak było w Traktatach przepisu, który odnosiłby się do sportu. Od przywołanej daty UE została wyposażona w wyraźne uprawnienia w tej dziedzinie. Na mocy art. 6 oraz art. 165 TFUE sport został uznany za obszar, w którym UE ma kompetencje do działania. Przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony działalność sportowa, mimo iż niewspomniana w Traktatach, znajdowała się w zakresie ich działania, jeśli miała postać świadczenia pracy bądź odpłatnego świadczenia usług, wówczas podlegała przepisom o swobodnym przepływie osób oraz o zakazie dyskryminacji narodowościowej sportowca^[11]. Wówczas, uznanie że dana działalność związana ze sportem stanowi działalność o charakterze gospodarczym  była warunkiem sine qua non oddziaływania Traktatów na tę działalność^[12]. W przeciwnym razie prawo unijne nie znajdowało wobec niej zastosowania.

Szczegóły dotyczące sportu w TFUE znajdują się w części pierwszej zatytułowanej „Zasady” oraz w części trzeciej, która jest zatytułowana „Polityki i działania wewnętrzne Unii”. W części pierwszej art. 6 reguluje, iż „Unia ma kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań Państw Członkowskich. Do dziedzin takich działań o wymiarze europejskim należą (…) edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport”. Jest to więc przyznanie UE ogólnej kompetencji o charakterze wspierającym, koordynującym czy uzupełniającym do działania w dziedzinie sportu. Uszczegółowienie sposobu wykonania tej kompetencji znajduje się w art. 165 TFUE, który znajduje się w części trzeciej w Tytule XII „Edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport”. Jego treść brzmi „Unia przyczynia się do wspierania europejskich przedsięwzięć w zakresie sportu, uwzględniając jego szczególny charakter, jego struktury oparte na zasadzie dobrowolności oraz uwzględniając jego funkcję społeczną i edukacyjną”. Dalej jest mowa, że „działanie Unii zmierza do rozwoju europejskiego wymiaru sportu, przez popieranie uczciwości i dostępności we współzawodnictwie sportowym oraz współpracy między podmiotami odpowiedzialnymi za sport, jak również przez ochronę integralności fizycznej i psychicznej sportowców, w szczególności tych najmłodszych”. W ustępie trzecim omawianego artykułu określono, iż „Unia i Państwa Członkowskie sprzyjają współpracy z państwami trzecimi oraz z kompetentnymi organizacjami międzynarodowymi w dziedzinie edukacji i sportu, zwłaszcza z Radą Europy”. Uregulowania znajdujące się w TFUE stanowią najistotniejsze źródło prawa unijnego dotyczące dziedziny sportu, przede wszystkim ze względu na swoją najwyższą rangę. Umieszczenie w omawianym Traktacie art. 165 przyznaje UE kompetencje do działań w dziedzinie sportu i wyznacza jej materialny zakres. Artykuł 165 nie jest bezpośrednio skuteczny, gdyż zawiera jedynie normę kompetencyjną.  Ustęp 4 zawiera bowiem upoważnienie dla Rady UE i Parlamentu Europejskiego do ustanawiania, zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, środków zachęcających. Podobnie upoważniono również Radę UE do wydawania na wniosek Komisji Europejskiej zaleceń.  Biorąc pod uwagę, że obszar sportu wprowadzono przepisami Traktatu z Lizbony^[13], nie można obecnie przesądzić o bezpośredniej skuteczności tego przepisu w relacjach z innymi przepisami.^[14] Ze względu na bezpośrednie obowiązywanie norm prawa pierwotnego przepisy o sporcie, podobnie jak inne znajdujące się w TFUE, od dnia wejścia w życie stały się częścią porządku prawnego, który obowiązuje w państwach członkowskich. Na podstawie tych przepisów działalność sportowa stała się obszarem, który wchodzi w zakres prawa unijnego także poza przypadkami, gdy stanowi działalność gospodarczą. UE postanowiła uwzględnić sport jako politykę, która dzięki jej wsparciu może przynieść większe korzyści dla integracji europejskiej.^[15] Przy tym wszystkim instytucje unijne zobowiązały się uwzględniać szczególny charakter sportu w swoich działaniach, który postanowieniem TFUE został niejako uznany za cechę nieodłączną sportu. Oznacza to, iż UE potwierdziła, że sport cechuje szereg elementów, które odróżniają rynek sportowy od pozostałych rynków i są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania współzawodnictwa sportowego.

Wprowadzenie przepisów rangi traktatowej, które uwzględniają sport jako dziedzinę znajdującą się w bezpośrednim zainteresowaniu instytucji unijnych, powoduje szereg konsekwencji prawnych. Przede wszystkim, spowodowało to, że sport stał się oficjalnie jedną z dziedzin polityki UE. Art. 165 tworzy podstawę prawną dla spójnej unijnej polityki sportowej. Odmienna interpretacja tej sytuacji prawnej prowadzi jednak do wniosku, że zamiast otwierania nowego rozdziału w polityce sportowej, artykuł ten stawia ograniczenia dla interwencji UE w dziedzinie sportu.^[16] Artykuł 165 TFUE wyznacza bowiem granice, które określają zakres działań podejmowanych przez UE względem sportu. Ten materialny zakres kompetencji przyjął postać kompetencji wspierających, koordynujących i uzupełniających, czyli najsłabsze jakie UE mogła uzyskać. Jednakże ze względu na dotychczasowy brak uregulowania na poziomie traktatowym odnoszącego się bezpośrednio do działalności sportowej, uprawnionym wydaje się wysunąć wniosek, iż wprowadzenie art. 165 TFUE stanowi swego rodzaju „kamień milowy” w tworzeniu unijnej polityki sportowej.^[17]Przepis ten ma więc wymiar symboliczny, gdyż jest to uwieńczenie dotychczas podejmowanych działań przez UE w tej dziedzinie. Przy tym wszystkim instytucje unijne zobowiązały się uwzględniać szczególny charakter sportu w swoich działaniach, który postanowieniem TFUE został niejako uznany za cechę nieodłączną sportu. Oznacza to, iż UE potwierdziła, że sport cechuje szereg elementów, które odróżniają rynek sportowy od pozostałych rynków i są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania współzawodnictwa sportowego. Dodatkowo, można również tu dostrzec wymiar praktyczny, bowiem stworzono po raz pierwszy możliwość finansowania z budżetu unijnego przedsięwzięć związanych ze sportem,^[18]  a także organizowania formalnych spotkań ministrów odpowiedzialnych za sport w poszczególnych państwach członkowskich.^[19]Skutkiem prawnym wejścia w życie omawianego przepisu jest uznanie działalności sportowej za obszar, który wchodzi w zakres prawa unijnego także poza przypadkami, gdy stanowi działalność gospodarczą. UE postanowiła uwzględnić sport jako politykę, która dzięki jej wsparciu może przynieść większe korzyści dla integracji europejskiej.^[20]Powstaje natomiast pytanie, w jaki sposób powyższe przepisy wywierają wpływ na kwestię oddziaływania prawa unijnego na sport w wymiarze gospodarczym w zakresie swobód rynku wewnętrznego oraz reguł konkurencji. TFUE nie zawiera w tym przedmiocie żadnych wytycznych, pozostawiając TSUE określenie sposobu tego oddziaływania. Jednak należy podkreślić, iż zarówno TSUE jak i KE od początku uwzględniały specyfikę sportu oraz jego społeczną rolę mimo braku wytycznych traktatowych. Uprawnionym wydaje się wysunąć wniosek, iż omawiany artykuł nie wywarł większego wpływu na dookreślenie przez powyższe instytucje zakresu oddziaływania prawa UE na sport w wymiarze gospodarczym. Działania UE w zakresie sportu w dalszym ciągu opierać się będą na aspektach sportowych innych kompetencji, takich jak dotyczące konkurencji, tynku wewnętrznego czy polityki społecznej.

[1] W przeszłości traktatami założycielskimi były Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali podpisany w 1951r. w Paryżu, wszedł w życie w 1952r. i wygasł 23 lipca 2002r. oraz Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą podpisany w 1957r. w Rzymie, wszedł w życie w 1958r. Ten ostatni w 1993r. na mocy Traktatu z Maastricht zmieniono nazwę na Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, a od 1 grudnia 2009r. na mocy Traktatu z Lizbony na Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

[2] Traktaty zmieniające traktaty założycielskie. Przykładem traktatu rewizyjnego jest Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, obowiązujący obecnie jako Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

[3] Są to umowy o przystąpieniu nowych państw do Unii Europejskiej.

[4]Dz.U.UE C 202 z 2016r.

[5] We wskazanych w traktatach przypadkach instytucje te mogą przyjąć określony akt, a następnie zalecić jego przyjęcie państwom członkowskim zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Warunkiem wejścia  w życie podjętych aktów jest pomyślne zakończenie właściwych procedur konstytucyjnych w państwach członkowskich. Procedura ta określana jako organiczna powoduje, iż akty konstytucyjne pochodzą od państw członkowskich stanowiąc część prawa pierwotnego.

[6] Są to normy prawne tworzone w drodze praktyki przez państwa członkowskie UE. Do ich powstania konieczne jest istnienie praktyki (usus) i przekonania państw, że praktyka ta stanowi prawo (opinio iuris). Przykładem jest zasiadanie w Radzie UE sekretarzy stanu w ministerstwach.

[7] Mają na celu wypełnienie luk w prawie UE i zapewnienie mu sprawiedliwej wykładni. Przykładem są zasady proporcjonalności czy zasada pewności prawa.

[8]Dz.U.UE C 202 z 2016r.

[9]Dz.U.UE C 202 z 2016r.

[10] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej, C.H.Beck, Warszawa 2014, s. 219.

[11] Sprawa 36/74 Walrave i Koch ECLI:EU:C:1974:140, pkt 4.

[12] Sprawa C-519/04 Meca-Medina, ECLI:EU:C:2006:492, pkt 28.

[13]Dz.U.UE C 306 z 2007r.

[14]D. Miąsik, N. Półtorak, A. Wróbel (red.), , Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom II, Wolters Kluwer, Wydanie 1, 2012, s.1017.

[15] Biała księga na temat sportu, COM (2007) 391, s.3.

[16] R. Parrish, European Union and Sport, w: A.J. Szwarc (red.), Unia Europejska i sport, Wydawnictwo Poznańskie, Poznań 2006, s. 40.

[17] S. Weatherill, Is There Such a Thing as EU Sports Law? w: R.C.R. Siekmann, J. Soek (red.), Lex Sportiva: What is Sports Law?, ASSER International Sports Law Series, The Hague, The Netherlands 2012, s. 300.

[18] W budżecie unijnym na lata 2014-2020 w ramach unijnego programu Erasmus+, na który przeznaczono prawie 15 mld euro wsparcie obejmie 600 partnerstw w dziedzinie sportu, w tym niekomercyjne imprezy europejskie.

[19]  W maju 2010r. odbyło się pierwsze formalne spotkanie ministrów sportu na poziomie unijnym.

[20] Biała księga na temat sportu, COM (2007) 391, s.8.