Akty niewiążące UE w odniesieniu do działań w dziedzinie sportu

Akty niewiążące, określane czasami jako nieoznaczone akty prawne[1], są najczęstszą formą regulacji kwestii dotyczących sportu w prawie UE. Akty te nie mieszczą się w katalogu aktów prawa pochodnego, nie są również prawem pierwotnym. Zarówno przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony, jak i po wprowadzonej przez niego reformie, stanowiły i stanowią instrumenty bezpośrednio odnoszące się do działalności sportowej.

Podstawową zaletą takich aktów jest ich większa elastyczność z powodu mniejszego sformalizowania. Łatwiej je bowiem uchylić lub zmienić, co w przypadku sportu, gdzie zasadnicze kompetencje pozostają przy państwach członkowskich i federacjach sportowych, ma istotne znaczenie. Do tej kategorii aktów należą m.in. deklaracje państw członkowskich, komunikaty Komisji, rezolucje Rady, sprawozdania, wyjaśnienia i inne. Skutki każdego takiego aktu należy oceniać indywidualnie z uwzględnieniem treści aktu, jego przedmiotu i celu, a także kompetencji danej instytucji do jego wydania.[2]

Z punktu widzenia działalności sportowej wśród aktów niewiążących wyróżnić możemy m.in. deklaracje państw członkowskich, Białą księgę na temat sportu (dalej: Biała księga)[3], komunikaty Komisji Europejskiej czy konkluzje Rady. Zarówno deklaracje jak i Biała księga stanowiły instrumenty regulacji kwestii sportowych przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Najważniejszym jednak dokumentem z uwagi na jego doniosłą rolę w wypracowaniu art. 165 TFUE oraz jego powoływanie w przyjmowanych obecnie dokumentach[4], jest Biała księga na temat sportu.

Biała księga na temat sportu jest pierwszym dokumentem unijnym, który w sposób szczegółowy oraz kompleksowy systematyzuje zagadnienia związane ze sportem poruszane do momentu jej wydania na forum unijnym oraz ustala dalsze działania. Białe księgi są dokumentami, które prezentują zamierzenia legislacyjne Komisji Europejskiej w danej dziedzinie. Nie są jeszcze projektem aktu prawodawczego, lecz jedynie przygotowaniem do wydania takiego projektu. Jest to kolejna faza konsultacji publicznych i pod wpływem komentarzy zainteresowanych stron zaproponowane przez Komisję rozwiązania mogą jeszcze ulec zmianie.[5] W białych księgach nie stawia się już pytań problemowych, co jest charakterystyczne dla zielonych ksiąg, lecz zawarte są w nich zapowiedzi w ramach zagadnienia, którego dana księga dotyczy. Znaczenie białych ksiąg jest niezwykle istotne, gdyż zapowiadają konkretne rozwiązania legislacyjne na poziomie UE, które będą wiążące dla państw członkowskich i ich obywateli. Są one wyrazem dbałości Komisji o to, by podmioty zainteresowane określonym kształtem przepisów unijnych  miały szansę wpłynięcia na ich ostateczny kształt, prezentując swoje stanowisko poprzez udział w konsultacjach. Jest to szansa dla każdego obywatela UE do wypowiedzenia się na temat proponowanych zmian przez Komisję. Biorąc pod uwagę, że w gestii państw członkowskich oraz organizacji sportowych leżą zasadnicze uprawnienia regulacyjne związane ze sportem, istotne z ich punktu widzenia było precyzyjne określenie zamiarów legislacyjnych UE w tym sektorze. Międzynarodowe federacje, które reprezentują zwłaszcza zawodowy sektor sportu oczekiwały wyłączenia stosowania prawa unijnego wobec tego obszaru, co wydaje się być uzasadnione gdyż to właśnie w ich gestii leżą uprawnienia regulacyjne wszystkich kwestii dotyczących danej dyscypliny sportowej. Biała Księga była więc dokumentem wysoce wyczekiwanym przez sportowych interesantów, którzy liczyli na większą pewność prawa w tym obszarze. Aczkolwiek wskazuje się, że nie była zaprojektowana jako podstawa dla propozycji legislacyjnych UE, lecz raczej by sprecyzować stanowisko polityczne Komisji w dziedzinie sportu[6].

Biała księga składa się z 3 bloków tematycznych – społeczna rola sportu, gospodarczy wymiar sportu oraz organizacja sportu. W pierwszym rozdziale dotyczącym aspektu społecznego działalności sportowej skupiono się przede wszystkim na wymienieniu pozytywnych wartości jakie niesie ze sobą ten obszar życia społecznego. Poruszono kwestie odnoszące się do zdrowia publicznego, kształcenia i szkolenia, wolontariatu i aktywnej postawy obywatelskiej, integracji społecznej i równości szans, zewnętrznych stosunków UE oraz zrównoważonego rozwoju. Zwrócono w rozdziale jednak również uwagę na niebezpieczeństwa jakie niesie ze sobą działalność sportowa takie jak doping, rasizm czy przemoc. W kolejnym rozdziale związanym z gospodarczym aspektem zwrócono uwagę na wpływ sportu na wzrost gospodarczy oraz tworzenie nowych miejsc pracy. Odniesiono się do takich zagadnień jak pomoc publiczna w sporcie, prawa własności intelektualnej oraz zwolnień podatkowych usług związanych ze sportem. W ostatnim, budzącym najwięcej kontrowersji rozdziale, zawarto clue zagadnień, które do tej pory stanowiły istotę sporów sportowych przedstawianych przed TSUE. Wśród nich najistotniejsze dotyczy specyfiki sektora sportowego. Długo wyczekiwane stanowisko Komisji w tej sprawie przez podmioty sportowe wzbudziło wśród nich rozczarowanie. Mianowicie, podrozdział zatytułowany „Specyfika sportu” KE rozpoczęła od stwierdzenia, że „aktywność sportowa podlega prawu UE” i przypomniała, że przepisy dotyczące rynku wewnętrznego oraz prawa konkurencyjności mają zastosowanie do sportu, o ile jest on rodzajem działalności gospodarczej. Następnie KE podkreśliła, że „sport charakteryzuje się pewnymi specyficznymi cechami, które często określa się mianem specyfiki sportu”, a na samym końcu przyznała że specyfika sportu jest uznawana i uwzględniana przez orzecznictwo sądów europejskich oraz przez Komisję, oraz że w dalszym ciągu uznawana będzie. Jednak zdecydowanie KE sprzeciwiła się takiemu konstruowaniu owej specyfiki, które by wyłączało w całości sport z zastosowania prawa UE. Z tego powodu podmioty sektora sportowego nie usatysfakcjonował kształt polityki wobec sportu przyjęty przez Komisję, gdyż liczyły na całkowite wyłączenie prawa UE w tym obszarze. Nie mniej, dzięki Białej Księdze podmioty zainteresowane sportem poznały jasne stanowisko UE w tej sprawie, które dotąd było wywodzone jedynie na podstawie kazuistycznych przypadków rozstrzyganych przez TSUE[7]. Dodatkowo, w Białej Księdze dokonano ścisłego sprecyzowania czym dokładnie specyfika sportu europejskiego jest poprzez jej podział na specyfikę aktywności sportowej oraz specyfikę struktury sportu. Do pierwszej kategorii KE zaliczyła oddzielne zawody dla mężczyzn i kobiet, ograniczenie liczby uczestników w zawodach czy niepewność wyników. Specyfiką struktur sportu objęto autonomię i zróżnicowanie organizacji sportowych, piramidalną strukturę zawodów czy zasadę jednej federacji na daną dyscyplinę. Na podstawie tych przykładów KE potwierdziła, że dostrzega potrzebę przyjęcia odmiennego podejścia do kwestii zgodności zasad sportowych z prawem UE. Tym samym zaaprobowała szczególny charakter sportu, który ze względu na swą złożoność wymaga specjalnego podejścia i nakazuje instytucjom unijnym uwzględniać indywidualne okoliczności każdego przypadku zamiast formułować ogólne wytyczne w tym zakresie. W rozdziale dotyczącym organizacji sportu poruszono również szereg innych kwestii takich jak swobodne przemieszczanie się, obywatelstwo, transfery, agenci zawodników sportowych, korupcja czy ochrona nieletnich. Dodatkowo w każdym z rozdziałów KE sformułowała szereg zaleceń i postulatów pod adresem instytucji unijnych, państw członkowskich oraz innych podmiotów podejmujących działania mające wpływ na sport. KE po raz pierwszy w jednym dokumencie o tej randze ukazała tak kompleksowo złożoność potrzeb i problemów prawnych sektora sportu. Sam dokument stał się również pierwszym „poważnym głosem” Komisji w tej sprawy, który do tej pory jest przywoływany w obecnych dokumentach przyjmowanych w obszarze sportu.

Nie tylko instytucje unijne, lecz również same państwa członkowskie zauważyły potrzebę sformułowania jasnego stanowiska wobec kwestii zaangażowania UE w dziedzinie sportu. Do tej pory określono je w dwóch tego typu dokumentach tj. Deklaracja w sprawie Sportu załączona do Traktatu Amsterdamskiego (dalej: Deklaracja Amsterdamska)[8] oraz Deklaracja Nicejska[9]. W powyższych deklaracjach państwa członkowskie poruszyły takie kwestie jak społeczna rola sportu, potrzeba konsultowania się ze stowarzyszeniami sportowymi, rola i uprawnienia federacji sportowych czy sportu powszechnego oraz sportu amatorskiego. Przede wszystkim jednak, zwrócono uwagę instytucji unijnych, aby przy podejmowaniu działań w obszarze sportu szanowano jego specyfikę. Dodatkowo w Deklaracji Nicejskiej przypomniały, że to organizacje sportowe oraz państwa członkowskie ponoszą zasadniczą odpowiedzialność w prowadzeniu spraw związanych ze sportem. Deklaracje te, mimo że nie posiadają wiążącego charakteru, były wyrazem udzielenia instytucjom unijnym politycznego mandatu do działania w tej dziedzinie. Państwa członkowskie dostrzegając coraz większą intensywność działań UE w tym obszarze musiały jasno sprecyzować swoje stanowisko i od same początku podkreślały, że sport nie jest dziedziną uniwersalną, lecz charakteryzuje się swoistymi cechami, które muszą być brane pod uwagę na poziomie UE. Deklaracje stanowiły więc silny sygnał polityczny ze strony państw członkowskich i dały UE impuls do działań w sporcie.

Na samym końcu warto również wymienić konkluzje Rady UE, w których to dokumentach zawarto wskazówki dla Komisji oraz państw członkowskich na aspekty, które zdaniem Rady należy przeanalizować i podjąć działania. W ostatnio przyjętych poruszano takie kwestie jak dyplomacja sportowa, uczciwość i przejrzystość dużych imprez sportowych, równość kobiet i mężczyzn czy promowanie zajęć w zakresie sprawności ruchowej dla dzieci[10]. Jest to dowód na to, że UE prowadzi aktywną politykę w dziedzinie sportu i zwraca uwagę na rzeczywiste problemy, które w sferze sportu istnieją.

[1] J. Barcik, A. Wentkowska, op cit, s.230.

[2] J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej, LexisNexis, Warszawa 2012, s.244.

[3] Biała księga na temat sportu z 11 lipca 2007r., COM (2007) 391.

[4] Np. w Konkluzji Rady w sprawie dyplomacji sportowej z 22 listopada 2016r. 14279/16, dostęp pod adresem internetowym na dzień 17.12.2016r.: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14279-2016-INIT/pl/pdf, Konkluzje Rady w sprawie promowania zajęć w zakresie sprawności ruchowej, aktywności fizycznej i zajęć sportowych dla dzieci z 24 listopada 2015r. 14447/15, dostęp pod adresem internetowym na dzień 17.12.2016r. : http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14447-2015-INIT/pl/pdf .

[5] Pierwszą fazą są tzw. Zielone księgi – dokumenty robocze wydawane przez Komisję Europejską, które są zespołem koncepcji przedkładanych w celu publicznej dyskusji. Ich zasadniczym celem jest zapoczątkowanie dyskusji na tematy związane z danym problemem. KE pominęła tą formę konsultacji, gdyż jej zdaniem byłaby zbyt mało efektowna.

[6] R. Parrish, S. Miettinen, The Sporting Exception in European Union Law, TMC Asser Press, The Hague, The Netherlands 2008, s.43.

[7] Np. w sprawie Meca-Medina, sprawie Walrave, sprawie Bosman.

[8]Załącznik 29 do Traktatu z Amsterdamu z 2.10.1997r. zmieniający Traktat o UE, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie oraz niektóre związane z nimi akty, Dz.U.UE C 340 z 1997r., s.136.

[9] Deklaracja w sprawie szczególnych cech sportu i jego społecznej roli w Europie, które powinny być brane pod uwagę podczas implementowania wspólnych polityk, Konkluzje Prezydencji, Spotkanie Rady Europejskiej w Nicei 7-9.12.2000r., dostęp na dzień 21.12.2016r. pod adresem internetowym: http://www.europarl.europa.eu/summits/nice2_en.htm#an4.

[10] Konkluzje Rady - Równość kobiet i mężczyzn w procesie decyzyjnym z 7 grudnia 2015r., 14327/15; Konkluzje Rady w sprawie promowania zajęć w zakresie sprawności ruchowej, aktywności fizycznej i zajęć sportowych dla dzieci z dnia 24 listopada 2015r., 14447/15; Konkluzje Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie - Wzmocnienie uczciwości, przejrzystości i dobrego zarządzania w odniesieniu do dużych imprez sportowych z dnia 31 maja 2016r, 9644/16; Konkluzje Rady w sprawie dyplomacji sportowej z 22 listopada 2016r., 14279/16.